当前位置:首页 > 教育管理 > 详细内容
市场经济条件下政府教育职能的转变
阅读次数:3435  字体大小: 【】 【】【
第五节 市场经济条件下政府教育职能的转变
    
       中国的教育面貌已经发生了深刻的变化,一种新的利益格局正在形成,并且与旧体制发生着越来越尖锐的冲突。由此,人们对政府功能和作用的观念也在发生深刻的变化,过去那种有关政府的传统观念受到越来越多的质疑。人们在讨论当代社会条件下政府应该发挥什么作用?如何发挥这种作用?人们开始从新的、不同的角度重新观察政府的功能和作用,并且试图重新设计新的政府模式来回应社会变迁所带来的挑战,单纯依靠现行体制不能解决这些问题。解决这些问题需要一种新的教育治理结构,这种治理结构必须具备多元、开放、弹性的特点,以保证政府、市场与学校这三种力量的良性互动。
一、政府职能转变的背景
  当前中国的教育改革是在中国现代史上社会大变革的复杂背景下发生的。透视20年来中国教育改革的发展,我们可以捕捉到教育改革的主要动因,这就是社会关系的变迁。在社会变革过程中,各种社会关系正在发生深刻的变化:一些旧的社会关系消失了,一些新的社会关系产生了,还有一些社会关系虽然还存在,但其性质和内容却发生了深刻的变化。在持续而深入的教育体制改革中,发育出影响教育发展的力量:政府的力量、学校的力量和市场的力量。这些新的力量正在改变教育领域原有的社会关系格局和利益分配机制,从而对现行的政策法律调控机制构成了很大的挑战。
教育领域的一个变化就是教育外部关系的分化与改组。社会由计划经济体制向市场经济体制的过渡导致原先的一元社会结构开始分化出一个以市场经济为基本特征的经济领域,市场介入教育领域已是不争的事实。原先的教育与学校关系领域开始分化和改组,出现了政府 、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。市场向社会提供教育服务已经成为一种重要的教育运行机制。国家与政府顺应时代的发展,对社会力量办学进行了政策的支持与舆论的倡导。从80年代中期,以非学历教育为主的职业学校和业余学校得到进一步发展,国家教委自1987年会同有关部门逐步建立健全民办教育发展的法令法规。其中,《关于社会力量办学的若干暂行规定》最为重要,标志着国家正式将民办教育纳入正常的教育管理体系,给予了一定的重视。各地采取相应的措施,使得全国民办教育初具规模。1987年国家教委和财政部联合颁发了《社会力量办学财务管理暂行规定》申明:“各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量去办各种教育事业,维护学校的正当利益,保护办学积极性,在条件允许的情况下,尽力帮助解决办学中存在的困难,对办学成绩卓著者给予表彰和建立”。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》,尽管专家和民众对促进法的内容存在一些争议,但新时期《民办教育促进法》的出台说明我国的民办教育发展到一个新阶段。
二、政府教育职能转变的多种理论依据
(一)公共选择理论
公共选择理论的最大特征就是将经济学用来分析政治学。公共选择理论十分关注公共物品的选择机制,研究如何改进公共物品的生产过程以及如何提高公共物品的生产效率,关注的中心是政府与社会的关系,即关注社会公正、平等、民主、回应性等。
公共选择理论强调个人自由,鼓吹市场机制,坚持放任自由,反对国家干预,否则其结构必然导致官僚主义和垄断,以及社会资源的配置与使用的低效率。他们认为官僚主义的解决办法使社会资源的使用效率低于市场的解决办法的原因主要有三个:一是政府部门的行为不可能以盈利为目的,因而失去了以追逐利润为动机的政府官员并不会把他们所提供的公共劳务的成本努力压缩到最低限度。结果使得社会支付的服务费用超出了社会本应支付的限度。二是政府部门往往倾向于提供超额服务,超出公众所实际需要的程度来提供公共服务,导致公共服务的过剩生产,进而导致政府的预算越来越大,财政赤字严重。三是对政府官员行为的监督往往是无效的。一方面,政府官员和政府部门的工作确实受到民选代表的监督和上一级行政首脑或行政部门的监督,但由于向这些监督者提供情况的恰恰是被监督者,因此,除了重大的流弊之外,监督者完全可以为被监督者所操纵。另一方面,由于监督者往往不一定是被监督者所提供劳务的消费者,对于鉴别劳务的质量既缺乏经验,又缺乏热情。这一理论为打破政府对公共教育的垄断提供理论依据之一。
(二)新公共管理理论
新公共管理理论是与西方国家20世纪70年代末80年代初的公共行政改革运动相伴而生的。它强调在公共管理中运用商业管理的理论、方法、技术和模式。特征便是将市场竞争机制引进政治领域。有学者认为,新公共管理的成长必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学意蕴,具体表现为:一是新公共管理把主体中心主义转化为客体主义,换言之,传统的公共行政理念强调以政府为中心,新公共理论强调以顾客(公民)为中心进行政府治理;二是新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义,把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。简言之,新公共管理的特征包括着几个方面:政府以服务为本;客户(或顾客)至上;绩效管理;公共部门的管理方式私营化等。这就要求在教育提供中必须改变官僚主义作风,强调服务意识,尊重教育消费者的人格尊严与价值选择,改善公共教育提供的效率,提高教育服务的质量,改变那种将教育视为纯消费性的事业,只计投入、不计产出的做法。
(三)有限政府理论
在经济自由主义与国家干预主义两大思潮的钟摆中,政府的角色曾几度转换。在古典自由主义时代,政府是一个“守夜人”,认为“做事最少的政府也就是最好的政府”;20世纪30年代经济危机爆发,政府是“善良道德人”的角色出现,国家奉行干预主义。随着政府干预的加强,在一定程度上又出现了政府干预过渡,结果导致浪费严重、效率低下等弊端,新自由主义于是抬头,认为政府是一个“经济人”;但由于政府提供的公共物品不以营利为目的,只能通过拨款生产,缺乏竞争,结果又导致政府财政危机和官僚政治。因此,政府的“社会人”角色出现。市场经济条件下的“社会人”政府治理有一个突出的特征:既强调市场调节的必要性,主张“向市场回归”,又强调不能完全放弃政府的干预。
有限政府理论是当今西方国家政治治理的主导理论之一。其核心观点是“市场经济有可能失败,但政府干预一定失败”。所以政府的功能是相当有限的。所谓“有限政府”,首先承认政府存在的必要性,同时又要对政府的功能做出限制。米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)认为“政府的必要性在于它既是‘竞赛规则’的制定者,又是解释和强调执行这些已被决定的规则的裁判者。”哈耶克(Friedrich A. Hayek)则强烈反对计划经济与国家干预,认为政府不可能具有“超级智慧”来对每个人的未来美好生活做出安排,同时他主张实行法治,法治的精髓在于确保自由。但是他主张留给执掌强制权力的执行机构的行动自由应当减少到最低限度。哈耶克认为政府的主要职责是支持个人在市场内作决策的个人权利,而不是干预个人做决定的权利。
无论是有限政府理论,还是公共选择理论和新公共管理理论,它们都表现出一些共同的价值理念。一是反对官僚主义,强调服务的顾客导向;二是反对政府的强化干预,倡导社会的公共治理;三是反对集体主义,鼓吹个人主义,强调选择的权利和自由;四是反对“大政府,小社会”,主张“小政府,大社会”;五是要从重投入、重规章转制到重生产、重结果,重视公共服务提供的质量与效率,崇尚市场的力量与市场机制。
三、我国教育权力和管理体制中存在的问题
(一)现行权力体制中存在的问题
我国现行的具有典型计划经济特征的教育权力体制,过分强调政府对教育的控制,因而对教育事业的管理主要表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式。政府几乎包揽了从投资办学到经营管理的一系列权利,政府之外的其他力量对办学的介入是非常有限的。一些本应由社会或学校来做的事务被集中到政府,因而带来很大的弊端。当前的教育改革出现了许多前所未有的情况。表现在:教育事业的规模越来越大,教育对象日益广泛,培养目标日趋多元化;教育体制和结构日趋复杂;政府的教育负担越来越重;国家及区域性的经济发展越来越依赖教育的支持和配合;社会各界对教育的期望越来越高等。
在新情况下,传统体制的危机全面暴露,过分集中的教育权力必须在教育法治的新情况下进行重新分配。但是这种权力的重新分配不能简单地看作是在不同层次政府之间的放权或收权。因为改革要解决的不仅仅是政府之间的领导关系问题,更重要的,它是一次在政府、市场、学校之间的更大范围的权力转移。政府在权力重构的过程中,必须与学校和市场重塑新的关系模式。在这种权力重构的过程中,我国教育权力体制面临的更为重要的问题是政府要转换角色,改变职能,根据社会关系变化的新情况确立有效的权力制衡新机制,从法律上保证权力、责任、利益之间,集中管理与合理分权之间的协调一致。从现行权力体制的运行看,这种不协调既表现在其格局之中,也表现在其运行过程的多方面关系之中。
(二)现行管理体制中存在的问题
政府的作用应该表现在解决市场失灵和促进社会公平两个基本方面。政府管理教育的基础性责任应该是追求教育领域的社会公平、保证教育领域的公共利益。
1.政府职能的“错位”,教育发展缺少必要的生机与活力
政府职能的“错位”包括政府职能的“越位”和“缺位”两个方面。政府职能的“缺位”主要是指对法律规定的义务教育这一公共服务品投入严重不足,不符合公共财政框架体系的要求。
政府职能的“越位”主要表现为政府集中了办学和管理的职能,事无巨细,样样独揽。学校的一切行为都直接或间接的体现着政府的意志,由政府部门通过指令性计划来实现。学校和培训机构难以根据市场导向资助学校依法办学。当面临经济价值和社会价值、近期利益和长远利益之间难以调和的选择时,政府治理越位必然导致一些政府管理部门领导急功近利,舍弃周期长、效益滞后、成本相对较高的人才培养和教育发展计划,使人力资源是第一资源和教育优先发展的战略成为空话。
总之,在高度国有化和计划经济体制的影响下,我国教育运行机制依然缺乏弹性和活力,政府、学校与市场三者的职能不清,行政性垄断,竞争、开放不充分,信息不对称,法制不健全等问题依然存在,公平竞争的市场运行机制难以形成,不符合我国全面建设小康社会对教育发展和人力资源开发的新需求。
2.市场运行中缺乏公平、公正、公开的配套机制
               在我国的教育市场上公平、公正、公开的市场运行配套机制还没有形成,各种中介机构、社团组织尚未在市场运行中发挥积极的作用。
在市场经济条件下,等价交换和公平竞争是市场运行的基本规则,但在完全政府主导的学校运行机制中,一方面在义务教育阶段的学校运作中缺少有效、透明的教育财政预算、拨款、审视和评估制度,甚至投入、资助失衡,造成新的教育资源配置的不合理,学校的竞争尚未完全剥离,公立学校仍然处于政策的保护之下,民办学校和公立学校没有同等的法律地位与政策环境,在市场竞争中处于不平等的地位。在对学校和学生的评估上,只有政府制定的统一标准,缺少市场的评价和反馈,以至于评价缺乏科学性、公正性和真实性。
四、教育管理体制改革的策略
(一)利用市场机制的筹资功能解决教育发展的资源“瓶颈”问题
在市场经济体制进一步完善和市场机制不断扩大、作用增大、影响力加强的环境下、资源的瓶颈问题的真正解决,除了需要政府继续加大教育投入力度、采用适应市场体制的创新筹资模式外,还需要充分发挥市场机制自身筹资功能。此外还应加强对资本市场和教育发展关系的研究,在当前特别要研究利用资本市场发展教育,利用债券、股市等融资渠道进行教育融资,重点解决教育发展中的基础性设施投入需求;在推进非义务教育成本分担制度不断完善的基础上,吸引全社会多渠道教育投入,为我国教育事业的发展提供政府外的第二财力支撑。
(二)进一步扩大学校的办学自主权,落实学校法人负责制度
学校依法自主办学是近年来受到广泛认同的教育改革取向,也是市场机制发挥积极作用的重要前提。学校依法自主办学的前提是学校必须具有独立的法律身份,即学校必须是独立法人。我国的公办学校一向缺乏独立法人意识,政府及其教育行政主管部门也总是将学校看成是自己下属机构,学校目前的法人制度和人事制度也反映了这种意识。这不但影响了公办学校利用市场机制改进管理和提高办学效益,而且也是造成民办学校诸多矛盾冲突的重要原因。
     作为非法人组织的单位,学校在权利和责任上是不对称的,它们或者缺乏足够的积极性去考虑学校的战略和长期发展问题,或者为了短期利益不惜牺牲学校的声誉和社会的利益。因此,从法律上保证学校具有完整的民事行为能力和民事责任能力,建立和完善学校法人制度是极其重要的制度选择。
(三)政府从各级各类教育的微观管理层面逐步撤出
为了使市场机制在教育资源配置中发挥更积极的作用,政府应从一切可以由学校自主决策的领域逐步退出。政府的职能是维护和创设良好的制度环境,而不是亲历亲为去从事具体的活动。世界各国的市场经济实践告诉我们,在市场经济的环境下,政府运行的基本原则是:凡是市场能办的事情就让市场去办,凡是基层能办到的事情就是让基层去办。
市场机制对我国教育发展已经起到了重要的推动作用,充分发挥市场机制的积极作用有助于增加教育资源供给,特别是有助于增加优质教育资源供给。市场机制在扩大公众的教育选择权、促进教育公平和有效提高公共教育资源的利用效率等方面,也都能够发挥积极作用,并且对于就业市场有着直接的、显著的贡献。因此,积极鼓励来自民间办学的制度创新,建立和完善学校法人制度,消除教育领域的行政依附和行政垄断,扩大公众对教育的参与,通过教育投资的理论创新更加有效地动员社会对教育的投资,同时利用政府力量主动、有序地消除教育发展的体制性障碍,切实探索政府退出教育活动微观层面的政策途径,推进政府公共教育管理改革步伐,应该成为今后一个时期内教育体制改革中政府公共政策的基点。
我要评论
  • 匿名发表
  • [添加到收藏夹]
  • 发表评论:(匿名发表无需登录,已登录用户可直接发表。) 登录状态:未登录
最新评论
所有评论[0]
    暂无已审核评论!



联系我们
 | 招聘信息 | 免责申明 | 留言板 | 返回首页