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教育督导体制改革
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第三节 教育督导体制改革
      
       教育督导制度是教育管理制度的一个重要组成部分,教育督导活动是教育管理过程中的一个不可缺少的环节,经常的、系统的督导活动,是各级政府及教育行政部门加强对教育事业宏观管理的重要手段。建立教育督导机构,实行督导制度,加强国家对普通教育的监督、检查和控制,是各国现代教育管理体制突出的特点。
一、教育督导的内涵及特点
(一)教育督导的内涵
教育督导,实质上是一种行政监督和管理的重要职能,是国家对教育实行监督和指导的有效机制和有力手段,也是现代化教育管理体系必不可少的重要组成部分。它的涵义是指县以上各级人民政府授权给所属的教育督导机构和人员,代表本级政府及教育行政部门,依据国家的有关方针、政策、法规,按照督导的原则和要求,运用科学的方法,对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行有目的、有计划的监督、检查、评估和指导,并向本级和上级人民政府及其教育行政部门报告教育工作的情况,提出建议,为政府的教育决策提供依据。
教育督导属于政府监督范畴的执法监督,在督导工作中起着综合协调和指导的作用。教育督导的基本目的在于促进各级地方政府、教育行政部门和学校认真贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法律、法规,坚持社会主义的办学方向,深入教育教学改革,全面提高教育质量,使教育更好地为社会主义现代化建设和社会发展服务。
(二)教育督导的特点
教育督导是一项不可替代的基本行政职能活动,它有自身的特点和特殊的功能。概括来说,教育督导具有以下主要特点:
1.督导对象的广泛性
普通的教育行政督导对象既有下级政府和教育行政部门,也有学校,即既要“督政”,也要“督学”。“督政”和“督学”对学校来说,其任务是相通的,因为督政也要有学校作验证,因此可以说,督学是督政的基础。对区县教育管理来说,督学更是教育督导的主要任务。但是督政和督学各有侧重,而且在一定历史阶段,督政和督学的重点也会有变化,比如在当前是以“督政为主”,其对象主要是中小学教育、幼儿教育及其相关工作。普通教育的行政督导所涉及的人员也是很广泛的。普通教育督导在普教系统范围内,上至领导,下至师生员工以及与普教工作密切联系的社会、家长均有接触。
2.督导内部的综合性
督导机构是综合性的工作部门,督导内容无论是宏观督导还是微观督导,都具有综合性。宏观督导(或中观督导)是对国家或一个地区贯彻执行执行党和国家的有关方针、政策、法规的情况、办学的指导思想、教育的结构与布局、教育的规划、经费的使用、学校领导班子和师资队伍的状况、办学的条件、教育的质量等,进行综合督导,并以有关方针政策和法规为依据,就国家和地区处理教育与经济、社会、文化、科技等方面的关系,处理教育内部的各种关系,对学校的管理水平和教育质量等问题进行评价、帮助和指导。微观督导则是以党和国家的教育方针、政策和法规为依据,对一所学校的领导班子及其思想政治工作、师资队伍建设、教学工作、教学设施和条件、学校管理、教育质量等方面的问题进行综合的评价、帮助和指导。
3.督导作用的客观性
教育督导机构既不是决策机构,也不是执行机构和一般的调研咨询机构,它受命于各级政府和教育行政部门,有较高的权威性和相应的权力;超脱于一般的行政领导和具体的教育管理事务,相对独立;深入下级政府、教育行政部门和教育第一线的基层,更接近实际;这有利于他们在视察后,较客观地分析问题,公正地作出判断,真实地提供反馈;有效地监督指导。这种职能的客观性,有助于获得可靠的信息,进行科学的决策;有时可面对面的交流思想,就发现的问题作具体的帮助和指导;有助于及时地发现典型经验进行推广,发现倾向性的问题及时予以解决;有助于独立地思考和研究教改中的问题,达到加强教育宏观管理的目的;有助于沟通领导与基层干部和师生间关系,发挥桥梁和纽带作用,加强领导与被领导的团结与协作。
(三)教育督导的功能
教育督导机构是一个职能部门,属于国家机关。教育督导的功能是对下的,也是对上的,它的对上和对下功能是统一的,主要包括监督、指导、评估和反馈四个方面。
1.监督职能
监督是指上级对下级的监察和督促。监督职能是教育督导机构最核心和最能体现这一机构本质属性的职能。其目的在于使下级部门能迅速有效、准确、积极主动地贯彻执行教育方针及各项政策,完成教育、教学和管理等方面的工作任务。没有或者削弱了这一职能,教育督导机构就失去了存在的意义或者根本不能正常地发挥作用。教育督导机构行使监督职能必须依据国家有关的教育方针政策、法律、法规、指令、规章和制度,绝不可受任何个人的主观意志所左右。监督部门从某种意义上说,也是执法部门。
在我国,长期以来法制不够健全,并缺乏依据法律办事的传统,是造成行政效率低下的重要原因。建立健全的教育监督机构,加强监督职能,正是与法制建设同步进行的重大改革措施。
2.指导职能
指导是指上级对下级工作方面、工作内容和程序以及工作方式方法给以具体的指教和引导。与过去行政监督重视凭借权威和法律这一静态手段不同,现代社会越来越重视运用指导和激励这一辅助性的动态手段,重视激发人的潜在积极性。二战之后,世界上许多国家对教育督导工作的改革,其内容之一,就是扩大教育督导机构的指导、建议职能。从督导工作的过程来看,指导是其中重要的一个环节,成功的督导要以事实调查和基于事实所作的评价为依据,以督导人员与被督导人员之间相互信任为条件对教育行政部门和学校的工作进行有效的指导。
3.评估职能
我国现代教育督导发展的一个重要特点是与现代教育评价的结合。教育评价,是依据一定的教育目标,利用相应的、现代化的教育统计和教育测量手段,对教育对象进行价值判断的过程。教育评价的内容是很广泛的,概括起来主要有,对教育行政部门管理水平的综合评价、对教学工作的评价、对学生的学习态度与学习质量的评价。评价本身是教育督导的一个重要职能,是现代教育督导的基本手段。现代教育评价与教育督导的结合,使教育督导更加科学化、民主化,改善和提高了教育督导的效果。从现代教育行政管理的观点和发展趋势来看,积极开展教育评价,对于提高教育管理质量、贯彻教育方针政策和推动教育事业的发展有着巨大的作用。
4.反馈功能
反馈在控制论中是一个非常重要的概念。反馈是指一个系统输出的信息作用于被控对象后所产生的反应,再把这种反应作为信息收回,并对控制系统的信息的再输出发生影响的过程。教育督导系统被视为教育管理的反馈系统,也就是说,教育督导机构人员通过反映下级教育部门、教育工作者的意见和要求,来实现对上级各项方针、政策、指令任务、执行情况以及方针政策本身问题的“反馈”。反馈是检查决策(包括方针、政策、指令、任务等)是否正确、执行是否有效的依据,与此相联系的一个头号问题是教育督导机构及人员在分析反馈信息的基础上,通过向教育行政部门、学校领导及教师提出意见和建议,实现其参谋职能。
以上的四种教育督导机构的主要职能,是一个统一的整体,要督导结合,既要督,也要导,并以正面指导为主,“监督、检查、评估”都是为了做指导工作,是“指导”的前提和基础,“指导”是“监督、检查、评估”的深化和集中体现,督导的最终目的就是指导被督导的单位把工作做好,把学校办好。
二、我国教育督导制度的历史演进及完善
(一)我国近现代教育督导制度的产生和发展
教育督导是教育管理发展的产物,与一个国家的政治、经济、文化等因素密切联系。决定于本国政治、经济、文化背景和教育管理自身发展的影响,我国的教育督导源远流长,但是现代教育督导制度则是在近代社会中逐渐形成的,而且必定有一个继续完善和发展的过程。
我国近现代教育督导的观念和制度的形成与演化,是在封建的教育制度、教育思想和行政管理制度的基础上,部分地学习,吸收资本主义制度,包括资本主义教育行政管理制度和督导制度的结果。其中,又主要是学习与吸收了当时日本的教育督导观念和教育督导制度。1905年,清政府成立“学部”,1906年学部设“视学官”,1909年学部拟定了《视学官章程》,这是我国最早的近代教育督导制度。标志了中国教育督导的产生。但是并未得到真正的推行。
辛亥革命后,中华民国政府改“学部”为“教育部”,教育部设“视学处”。1931年教育部公布了《教育部督学规程》,同年还公布了《省市督学规程》,不少省也自拟了省、县两级的《督学规程》等。全国从教育部到省教育厅、县教育局较系统地建立了督导机构,配备了督导人员,至此,已经形成了比较完整的督导制度。尽管教育督导制度和督导工作也还存在不少缺点,但已表明,中国的近代教育督导制度已经形成,并有了很大的发展。
新中国成立后,教育督导开始称“视导”,一直到1986年。新中国的教育督导,从50年代的重视,到1958年后的破坏,再到1986年后开始新的发展,经过了很多的是非曲折。1991年4月,国家教委公布了《教育督导暂行规定》,标志社会主义中国的现代教育督导进入了一个新的历史发展阶段。全国29各省、自治区、直辖市都已建立了督导机构,截至1993年底,97.2%的地(市)、89.9%的县(区)正式建立了督导机构。国家、省、地、县四级教育督导机构已基本形成网络。同时已初步建立了一支专兼结合的督学队伍。至1993年底,全国已有1.75万人的督学队伍。教育督导工作促进了教育行政职能的转变,在贯彻落实《义务教育法》《中国教育改革和发展纲要》等政策和法规的活动中,发挥了很好的执法监督作用,推动了教育事业的健康发展。
(二)我国教育督导体制存在的问题
1.教育督导法规不完善
教育督导是政府和教育行政部门对教育工作实行监督的手段,从根本上说也是一种法律管理,应通过行政立法,使教育督导工作进一步法制化,让教育督导在依法办事中树立督导权威。我国的法制建设还很薄弱,在教育督导实行过程中,还有很大的漏洞,出现许多无法可依、有法不依的现象,由此造成了教育督导工作的失败,不能解决督导工作中的一些问题。
我国1986年9月恢复和建立督导制度以来,国务院办公厅转发国家教委等部门《关于实施教育法若干问题的意见》中,对教育督导机构及职能进行了规定,这是建立督导制度的法律依据。1990年国家教委颁布了《教育督导暂行规定》,但这个规定对当前遇到的一些实际问题并未给予明确要求,其内容也有待完善。显然,由国家教委颁布此规定,其权威性是有限的,也不利于督导职能的实现和任务的完成。所以,目前督导工作面临许多矛盾和困难都有待于通过立法予以解决。
2.督导工作的地位和作用认识不够
虽然,教育督导工作在教育管理过程中有着重要的意义,但是由于督导部门的工作无法产生短期的工作业绩,而只是处于监督、指导其他部门工作的地位,所以常常遭到忽视。一是各级党政领导对其重要性认识不够;二是教育行政部门领导对其重要性认识不足;三是由于督导部门没有开展正常的督导活动,导致被督导单位不重视督导工作,使教育督导机构不能发挥应有的功能。
3.机构设置不统一,权力来源和隶属关系不明确
在实践中,教育督导机构存在着不同的权力来源和隶属关系。目前,从我国的省、市、县三级教育督导机构设置情况来看,大致有三种模式:第一种是来源于主管政府领导,教育督导部门作为与教委平行的直属政府领导的独立职能部门;第二种是,教育督导机构设置在教育行政部门内部,由政府授权,同属于政府和教育行政部门的教育督导机构,但比教委的其他职能部门的地位略高;第三种情况是,教育督导机构设置于教育行政部门内部,作为教育行政部门的综合职能机构之一,隶属于教育行政部门。三种不同的督导机构的设置方式各有利弊,在市场经济体制日益完善和政府职能转变之时,如何进一步完善机构设置及形成法规是亟待解决的一大问题。
4.教育督导工作的实施缺乏行政权力的保障
       在我国现行教育行政管理体制中,决策系统、执行系统和监督系统是混合在一起的,虽然教育督导机构被规定为对下级教育行政部门及学校有督导权力,但这种权力与教育行政机关的权力是重叠的。教育督导机构对督导对象没有发号施令和直接进行奖惩的权力,只有建议权。由此可见,虽然原则上规定了教育督导机构有行政权力,但这种行政权力缺乏相应的保障措施,自然很难落到实处,这是其工作力度难以保证的重要原因。就教育督导机构的职能而言,“督政”和“督学”更多地依赖于行政权力,带有一定的强制色彩,由于教育督导机构的行政权力难以保证,所以直接导致了“督政”和“督学”职能发挥不力。因此,没有权力是教育督导机构的职责完成不力的主要原因,因为权力是职责的保障。由于无权,造成了目前我国教育督导机构无位、无威、无所作为的现状。
5.重视结果而忽视过程
验收性的综合督导评估工作,对督导与被督导双方来说其精力主要集中在两点上:一是时限;二是指标达成度。它对于保证教育投入水平和基本规范是否达标是有效的。但是,一旦指标要求与现实差距较大,且时限较紧时,往往教育规律与管理规律让位于行政手段。因此,如何借助督导评估指导、促进被评估者采用正确的手段和方法提高指标达成度,如何长期保持其水准并逐步有所提高是这种督导评估方式的不足之处。
6.督导人员数量少,年龄大,甚至素质低
目前我国教育督导队伍素质较低,督导人员大多没有接受过系统的督导训练,工作能力弱。一些地方将那些年龄大,身体条件差的同志安排去搞督导,有的甚至将那些群众关系不好,工作水平低,难以安排的人员塞进教育督导机构,使督导工作难以开展。更为重要的是目前地方督导人员尤其是专职督导人员数量过少,一般是3~5人,且其中大部分同志年龄偏大,身体较差。有些地方将那些退、离休同志安排从事督导工作,这样做不仅使他们难以承担繁重的教育督导工作任务,而且往往使教育督导工作无法得到真正的落实。可见,要充分发挥教育督导的效用,没有一支具有一定规模、素质好、水平高、年富力强的教育督导队伍是不行的。
三、现代教育督导体制改革的新趋势
教育督导制度的健全和完善必须适应和符合教育管理体制发展的趋势。目前教育督导体制改革出现了一些新的趋势,主要体现在以下几个方面:
(一)健全督导法规,重视教育督导地位和作用,加强教育督导制度建设
教育立法是教育督导的基础和前提,以法律为标准进行评估指导是教育督导的一条基本原则。要有效地督导和管理教育,使教育督导系统工作有章可循、有法可依,以适应社会的发展,必须尽快建立和完善教育督导法规。为了保证督导工作的正常开展,必须要有法律依据。教育督导机构作为一个教育行政监察机构,必须保证它的权威性。这种权威性的确立,除了由谁任命和督导人员自身的水平高低之外,办事还必须要有法律依据,即教育法制建设是开展教育督导的基本依据和条件。
(二)统一机构设置,明确教育督导的职、责、权
在我国当前经济不发达和基层行政组织功能发育不成熟和法制不完善的情况下,要建立和完善高效的教育督导机构设置,比较适合采用“督导并重,以导为主,督政、督学、督教并重,以督教、督学为主,督政为辅”的教育督导制度。教育督导机构应单独设置,由政府直接授权,与教育行政部门平行并隶属于同级政府领导的机构,其意图是要督导部门代表国家和政府履行督导教育之责,对下级政府实行“督政”的职能,对下级教育行政部门和学校完成“督教”、“督学”之任务。其权力来源于政府的行政首脑,业务上受上级督导部门指导。同时,要真正发挥督导工作在教育中的作用,必须给督导人员授以职、责、权,使其“师出有名”,“名正言顺”,有所分工,各负其责。通过设置统一机构明确权力来源,建立督导法规,明确职责,使督导人员依法督导,从而使教育督导的功能发挥最大效用。
(三)培训专业人员,促进教育督导队伍专业化
督导人员是督导工作的操作者。督导人员合理构成及其素质水平直接影响督导工作的效用。督导工作是高层次的“智囊活动”,可采取专兼结合、择优录用、固定与临时相结合,既要保证数量,又要保证质量。督学的任职资格应明文规定,坚持先培训、后上岗,先实践后任命的原则,年龄上老中青相结合,在职人员应加强自身思想修养和业务学习,同时要抓好督导人员的考核和评价工,让那些德才兼备,热爱督导工作的人从事督导工作,通过其工作业绩和实效来树立督导人员的权威。
(四)以“导”为主,建设发展性的教育督导
教育督导是教育监督和教育指导的合称。督是导的前提和基础,导是督的目标和归宿,两者相辅相成,构成完整的现代意义上的教育督导概念。从理论上讲,教育督导作为教育管理的手段之一,其最终目的是促进我国教育事业发展。“督”和“导”自然也为同样的目的服务,但比较而言,只不过“督”更多的是通过行政命令促进教育事业的发展,而“导”是直接帮助发展的有效手段:“督”是消极的,“导”是积极的。由比较可见,“导”是促进教育事业发展的积极、有效、直接的手段,对促进教育发展更具有明显的、现实的意义。而且一般认为,在督导工作中,“督”是手段,“导”是目的,应在“导”的基础上“督”,教育督导应由过去的重“督”转到重视“导”上来。我国的教育督导应该由重“督”转移到重“导”上来,增强自身的学术权力,在导学上下大力气。
随着教育督导工作的进一步加强和深化,先进的教育督导理念的深入人心,教育督导对教育实践的作用会遍及到教育教学的各个方面。从近些年教育改革的力度和决心上看,我国政府一定会科学运用教育督导的职能,发挥其巨大作用。
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