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教育行政体制改革
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教育行政体制改革
       教育管理体制简称“教育体制”,是指国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称。教育管理体制受一国的经济、政治体制的制约,随一国的科学技术和社会生产力的发展及教育、社会、经济、政治制度和体制的变革、变化而调整和改革。时至今日教育管理体制的改革已经成为当今世界教育的重要主题,各国都不同程度的对教育管理体制进行了改革。
  
第一节 教育行政体制改革
  
教育行政体制是国家行政体制的一个组成部分,它主要包括国家各级教育行政机构的组织形式、隶属关系、权力结构和工作制度等,是教育机构的体系化,其核心内容是国家教育行政权力结构。
一、教育行政体制的基本类型及利弊分析
  由于政治、经济、文化、历史传统等方面的差异,各国的教育行政体制也存在差别。根据国家教育行政权力在教育行政机关的分配和组织形式,可以把教育行政体制划分为以下几种类型:
(一)中央集权制与地方分权制
   这种分类的主要依据是中央和地方的教育行政权力分配关系。所谓中央集权制是指中央政府对全国的教育事业有完全的决策、指挥和监控权力,地方政府必须依据中央所颁布的教育政策、法令和指示办事。教育行政中的中央集权是指这样一种教育行政权力结构体制,即中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种命令与服从的隶属关系,教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关,下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使管理职能,并向上级机关负责。在中央集权体制下,教育事业是国家的事业,由国家直接干预,一切教育活动须受国家权力的指导和监督,地方办学和管理都必须遵循中央政府的方针政策,地方自主的思想居次要地位。实行中央集权制的典型代表是法国。法国沿袭古罗马的法律和行政传统,在国家管理中实行中央集权管理。在教育行政上,相应地实行中央集权体制。其中央教育行政机关——国民教育部拥有很大的权力,从中央到大学区、省、市镇村的教育事务,从公立教育到私立教育,从国家教育目标、政策、法令到学校的课程设置、教学大纲、教学进度、考试时间和内容,从教育经费到学校人事无一不属于国民教育部的权力范围。
所谓地方分权制是指地方教育行政机关在其管辖的范围内,有独立的教育行政权力,中央教育行政机关只发挥指导、服务作用。教育行政的地方分权制是指这样一种权力结构体制,即国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌,以地方自主管理为主,在教育行政机构设置和权力配置上,中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种平行的或合作的对等关系,而不是领导与被领导的隶属关系,上层对下层权力范围内的事务无权干涉,由下层自主决定。在地方分权体制下,教育事业是由地方公共团体自主举办和管理,国家只在必要范围内才进行干预,中央政府处于援助、指导地位。
实行地方分权制的典型代表是美国,美国教育行政主权在各州,多数州又将权力授予学区,故可以说实权在学区。州议会有权制定本州的教育基本政策和法规,学区有权制定教育计划、教育预算,征收教育税,管理教职员人事,选定教材等,联邦政府无权干预各州的教育行政。事实上,美国建国后相当长的时间没有设立中央教育行政机关,20世纪70年代后,为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题,联邦政府于1979年10月才成立联邦教育部,以加强和扩大联邦政府管理教育的作用,但是其权力仍然相当有限,仅限于负责分配管理联邦政府补助地方教育的拨款,从事教育研究和成果推广,从事全国教育资料统计。
中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言,中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规,统筹规划,全面安排;国家可以有效地调节各地区的教育发展,对教育落后地区予以重点扶持;教育行政权力集中在中央,可以加重中央政府对教育的责任,发挥中央办教育的积极性;可以统一教育标准和要求,易于考察和控制全国的办学水平;有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而,中央集权制也有不足之处,主要表现在:容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面,从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响;教育管理的主要责任集中于中央,不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感;中央集中管理,地方缺少自主权,客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化,缺少灵活性,降低了教育管理的效率。
教育行政管理的地方分权制的主要优点是:教育行政权力分散,有利于地方因地制宜发展教育,使教育适应地方的经济和社会发展需要;地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力,有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性;地方自主管理教育事业,有利于地方及时处理和决断有关教育问题,提高教育管理的效率,同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是:教育行政权力分散,不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾;各地条件不同,对教育事业的认识不同,容易造成教育的不平衡发展;各地自主行政,中央调控能力有限,不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下,中央集权制和地方分权制都面临着挑战,许多国家都在进行积极的改革,探索建立适应本国特点的,更科学、更完善的教育行政体制。一般来说,世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为:一些实行教育行政集权制的国家,正在尝试突破集中化管理体制模式,向“非集中化”方向发展,以利于发挥地方办教育的积极性,加强对教育事业的民主管理;在一些实行教育行政分权制的国家,以不同的立法形式,逐步加强中央政府对教育事业的控制,已经或正式出现权力相对集中的趋势。
(二)教育行政从属制和教育行政独立制
这种分类的主要依据是教育行政机关与政府之间的关系。教育行政从属制,又称完整制,主要指各级教育行政机构是政府的一个职能部门,接受政府首长的领导,而不能成为脱离政府行政之外的独立组织。这种行政体制的典型代表是英国,英国地方行政机构与地方教育行政机构合二为一,地方议会作为地方自制体的最高机关,既是地方当局,也是地方教育当局,下设教育委员会处理具体的教育行政事务,行使管理本地区初、中等教育、继续教育和其他教育的权限,履行相应的义务。
       教育行政独立制,也称分离制,指地方教育行政机关不属于地方政府的一个职能部门,不接受地方政府首长的领导,脱离一般行政而独立存在,一般应用于地方教育行政。如法国的地方教育行政机关自成体系,在本辖区内代表上级教育行政长官行使教育管理权利。地方行政体系与地方政府之间不存在领导和被领导的隶属关系。美国的基层学区所设的教育委员会,也是独立于一般行政之外的专门教育管理机关,学区可以独立征收教育税。
       从属制和独立制同样各有利弊。教育从属制的主要优点有:各级教育行政部门是各级政府机关的一个组成部分,有利于政府统筹规划,协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系;教育行政部门在政府的领导下行使教育管理职权,有利于加强教育管理的权威性和强制性。教育行政从属制的不足之处主要是:由于教育是周期长、见效慢的事业,重近利轻远效的思想容易使教育被忽视,在政府财政困难时期,这些问题可能表现得更加突出;由于政府首长任期的限制,容易在教育行政中出现追求短期效果的现象,忽视教育的独特性,不按教育规律办事等问题。
                   独立制的长处在于隶属关系明确,教育行政指令能迅速下达落实,效率高;能照顾到教育的特殊性,容易按教育规律办事;即使政府行政管理出现失误,对教育不会产生多大的影响。其缺点在于教育行政自成体系,不易地方各级政府统筹安排和发展教育事业;教育行政独立,与一般行政各自为政,不易适应地方经济和社会发展的需要;教育部门不易与政府其他部门协调配合。
(三)教育行政专家统治制和教育行政非专家统治制
这种分类的依据主要是教育行政决策权是否由教育专家掌握。教育行政专家统治制是指要求教育行政首长必须是具备一定的学历且从事过教育工作的专家的制度。例如法国规定,大学区总长,必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任。大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过大学教授的人担任。
教育行政非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。这种制度一般应用于教育决策或教育政策制定机关。有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的制度,教育专家和非教育专家各占一定比例。如美国的州议会、州长、州教育委员会都是州教育政策的制定者,但州议员、州长和州教育委员会委员大多数都是教育方面的外行,学区教育委员会的委员也多由外行人事担任。
       专家管理制的优点在于内行人管理教育,有利于按教育规律办事,有利于促进教育事业的发展;有利于教育行政的专业化和科学化,有利于制定进一步的教育政策;实行内行管理,易于避免瞎指挥带来的失误。但专家管理制也存在不足,如教育专家并不一定是通才,易拘泥于本专业,不易照顾全局;不利于社会各界对教育管理的参与并调动其办学积极性。
       外行管理制的优点是,由于社会参与教育管理,能使教育顾及社会各方面的利益,使社会都来关心教育;教育的发展易于适应社会需求并促进社会经济文化的发展;学校与社会各方面的联系密切,更易于开展各种活动,并得到社会的支持和配合。不足之处在于,外行人事不懂教育的特点和规律,缺乏预见性,易产生短期行为和瞎指挥的现象。我国教育行政体制长期存在“以党代政”的现象,基本上是一种外行制,党十一届三中全会以后,教育行政体制通过改革,正朝着内行管理制的方向发展。
二、我国教育行政管理体制存在的问题及改革的历程
(一)我国教育行政体制的特点及存在的问题
       在改革前我国的教育行政管理体制有明确的机构设置和清晰的隶属关系,但各机构中的权限却没有明确的划分,权限高度集中于高层级的行政机构中:教育管理权、资源分配权高度集中,决策权与执行权高度统一,这是我国计划经济体制中的必然结果。计划经济体制强调计划性和统一性,只有高度的统一,才能使计划得以由上而下的实施,垂直式层级制的组织形态,为高度的集权制提供了组织保证。权限的集中,有利于国家对教育的强有力控制,保证国家的教育方针、教育目的得以有效的实施和充分的体现,但是随着我国经济体制由计划经济向市场经济的过渡,高度集权的管理体制日益表现出了它的不适应性。计划经济体制下形成的教育政策与法律调控机制在变化了的社会关系面前不仅难以适应,甚至出现了激烈的体制性冲突。
                   我国现行的教育行政体制基本属于中央集权制,其基本形式属于中央统一领导下的分级管理制度,也就是说,是一种以中央集权为基本,中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言,中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级关系,同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等,隶属于同级政府部门的领导,体现了一种从属制。虽然1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》明确把“把发展基础教育的责任交给地方”,基础教育实行“地方负责,分级管理”,并且在近十年里又相继下放权限,但是,中央教育行政机构以及相应的职能部门直接干预教育的现状并没有改变。
1.教育行政机构与政府机构之间的关系混乱
在教育行政机构与政府机构的关系上,教育行政机构与政府机构是从属关系,但这并不意味着行政机构与一切政府机构都是从属关系,教育行政机构与政府的其他专门性职能管理机构不是从属关系,而是并列、平等的关系。在实际运行中,教育行政机构相对于政府其他专门职能部门而言,其地位低于其他专门职能部门,这影响了教育行政组织职能的发挥及教育行政效率的提高。
2.教育行政机构内部设置的管理层次不合理
有些教育行政组织在设置管理层次时,不是根据有效管理的幅度,而是来自主观任意的构想;不是为了提高管理工作的效率,而是为了多设置些职位以便安排干部,因而机构林立,人浮于事,从而导致了官僚主义和低效管理。
3.教育行政规章制度混淆不清
各种规章制度十分繁杂,不能随着教育事业的发展及时作出调整,致使教育行政规章制度不能起到推动教育事业发展的作用,依法治教的局面有待进一步提高。下级教育行政规章制度不能与国家教育行政规章制度相吻合,各教育机关的规章制度缺乏一定的协调性,出现多头领导,使从事基层教育工作的校长、教师们感到无所适从。
(三)新中国教育行政体制的历史发展
新中国成立至今,我国已经建立起了从中央到地方完备的教育行政体制。但40多年来,教育行政体制也经历了的多次变革,走过了一条曲折的发展道路。
解放初期,实行军事接管体制。这是在特殊历史时期实行的特别管理体制。军事接管体制在废除旧的国家机器,建立人民民主政权过程中,对维护学校教育秩序,稳定教职员工和学生的情绪,废除封建、买办、法西斯教育等方面,发挥了积极的作用。
1952—1957年,实行集中统一的教育行政体制。1952年教育部颁发了《小学暂行规程》(草案)和《中学暂行规程》(草案),在教育行政实践中,在县范围内,中小学校一般都由县教育行政部门统一领导。全国高等学校则由中央人民政府教育部统一领导为原则,中央教育行政部门委托各大区行政委员会或省、市、自治区人民政府直接管理有关高等院校。
1958—1962年,实行以地方分权为主的教育行政体制。1958年,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》,指出:小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置与发展,无论公办或民办,由地方自行决定。高等教育行政根据1958年中共中央颁发的《关于高等学校和中等技术学校下发放问题的意见》,“除少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍旧由中央教育部或者中央有关部门直接领导之外,其他的高等学校和中等技术学校都可以下放,归各省、市、自治区领导”。1958年,全国791所高等学校中,由中央业务部门领导的为86所(包括教育部所属院校6所),由地方领导的为705所。
1963年至“文革”前,实行统一领导、分级管理的教育行政体制,教育行政权力相对集中于中央。1963年中共中央转发《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行工作条例(草案)》,将教育行政权力收归中央。高等教育行政根据1963年中共中央、国务院颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》规定,实行中央统一领导,中央和省、市、自治区两级管理的制度。
“文化大革命”期间,教育行政体制遭到严重破坏,混乱不堪。中小学一度由工宣队管理,后来由“革命委员会”领导。教育部所属的高等院校,全部由所在省、市、自治区革命委员会领导。革命委员会对教育事业的领导管理无章可循,一片混乱,教育事业受到严重摧残。
“文革”后至1984年,基本上恢复了“文革”前实行的统一领导、分级管理的教育行政体制,强调中央教育行政的权威。1978年,教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》,规定:全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理;社队办的小学,可以在县的统一领导下,由社队管理。1979年,中共中央批转教育部党组关于建议重新颁发《关于加强高等学校统一领导,分级管理的决定》的报告,同意对高等学校实行统一领导,对口管理。
当前在《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》的指导下,我国教育体制不断改革深化,经过十多年来的不断探索,正在逐步形成与我国社会主义市场经济体制及社会发展相适应的教育行政体制的新框架。基础教育行政体制正在不断完善地方负责、分级管理的体制,过去那种国家包揽办学,过度集权的体制逐步打破,基础教育管理地方化逐渐增强,大大提高了地方办学积极性,增强了地方办好基础教育的责任感。目前,我国广大农村地区按照“基础教育地方负责、分级管理的原则”,已基本上确立了“县、乡、村三级办学,县乡两级管理、以县为主的体制”,我国城市基础教育行政管理体制正在扭转长期以来市管教育的局面,正在形成市、区两级管理的基本格局。我国目前的高等教育行政体制在政府与学校的关系上,正在逐步形成政府依法宏观管理、学校依法自主办学的新机制,在中央与地方的关系上正在朝着“国家和省级政府两级管理、分工负责,在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主”的方向迈进。
三、国外教育行政体制改革的启示                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         
在20世纪特别是第二次世界大战以来,针对不同类型教育行政体制在教育管理和教育事业中暴露出来的问题和缺陷,世界各国都进行了积极的改革和探索,呈现出民主化、均权化、科学化、专业化等特点,这些改革和探索取得了积极的成效,推动了教育事业的发展,对我国教育行政体制改革有着很大的启示。概括来说,国外教育行政体制改革主要呈现出以下特点:
(一)从教育行政机关对教育事务进行管理的方式选择方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出民主化的特点
从总体上看,教育行政管理的民主化主要是加强教育行政的民主管理,促进教育决策和教育立法的民主化,以及公民参与的公共意识。实行民主的教育行政成为一种总的发展趋势和基本特点。从世界各国的情况来看,教育行政管理民主化的主要趋势表现为:一是奠定教育行政的法律基础,即以法令为依据确立自己国家教育行政体系的基本结构,通过宪法、法律和命令三种形式对教育行政管理制度作出原则性的规定,从而确立了各国教育行政管理的基本结构;二是建立健全审议制度,为了集中集体指挥,扩大信息源,防止教育决策的重大失误,监督和纠正教育行政机构的偏差,世界各国都设有种类繁多的审议或咨询机构。审议机构的构成除了行政官员和专家学者外,也包括教职员和社会各界人士、专业团队代表等。
(二)从教育行政机关对教育事务进行管理的理念追求方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出科学化的特点
教育行政管理科学化不仅指在教育行政管理中运用现代科学技术手段,更主要的是讲求计划、重视科学研究的发展。现在多数国家的教育行政管理都很重视教育计划及教育科学研究的发展。
(三)从教育行政机关对教育事务进行管理的权限划分方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出均权化的特点
为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理,同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性,在现代社会,实行中央集权制的国家正在采取措施,加强地方的管理权和学校的自主权,给地方以更多的权限;而实行地方分权制的国家也在采取措施,将涉及全国利益的教育事业归中央统一管理,逐步加强中央的权限。也就是说,实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢,相互协调,逐渐趋于均权化。在均权制度下,中央教育行政负责制定教育方针和政策、各级教育制度、全国教育规划等,地方则遵照既定的全国目标和方针,根据地方的需要,拟订具体计划并付诸实施。
(四)从教育行政对教育事务进行管理的素质要求方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出专业化的特点
世界各国的教育行政管理都有走向专业化的趋势和特点,这种趋势和特点主要表现在两个方面:一是教育行政管理机构的专业化,各国在教育发展过程中,都尽量维持教育行政管理的适度独立性;二是教育行政管理人员的专业化,为促进教育行政管理人员的专业化,世界各国都十分重视为教育行政人员提供进修的机会以及专业训练的内容。
总之,世界各国在20世纪对教育行政管理体制所实施的改革和探索,基本上是沿着“崇尚民主—追求科学—合理分权—实现专业化”的轨迹和方向进行的,目的在于寻求适合本国国情和需要的教育行政管理体制,以推动本国教育事业的改革和发展。
四、教育行政体制改革的趋势
(一)基础教育行政体制改革
20世纪80年代,基础教育行政体制改革取得了重要进展,新的基础教育行政体制的雏形正在某些地区初步形成,开始在基础教育行政中发挥积极的作用。但是,就全国来讲,基础教育体制改革的任务还十分艰巨。深化基础教育行政体制改革仍然是当前教育行政体制改革的重要课题。
目前,我国教育行政管理体制的改革主要在于完善“地方负责、分级管理”的体制。即简政放权,促进基础教育管理的地方化,简单地说就是基础教育主要由地方负责管理。地方各级政府在国家教育方针政策指导下,依据有关教育法规,因地制宜地制定基础教育事业发展规划、法规制度,并组织实施、督导和评估,有效地履行基础教育的管理职能。实行基础教育管理的地方化,实行由地方负责的管理体制,不仅是教育行政系统本身的要求,也是由我国目前和今后一段时期基础教育发展的形势所决定的,他不但符合我国国情的要求,而且符合当前世界各国基础教育行政体制改革的共同趋势。
实行基础教育管理地方化,对中央政府及其教育行政部门来讲,就是要转变教育行政职能,逐步简政放权。同时,为了完善基础教育管理体制,还要体现地方分级负责的精神,加强省、自治区、直辖市一级对基础教育事业的决策权和统筹权,加强中心城市和县级政府对基础教育工作的统筹管理权,实行分级管理。地方各级政府和教育行政部门,都要对本地区中小学实施领导和管理。各级地方政府要分级管理不同层次和类别的学校,要分工管理中小学办学中各项教育行政业务工作。肯定“分级”并不意味着确定全国统一的、凝固不变的分级模式。由于各地区、各时期的实际情况不同,造成各级政府管理水平不一,各地区的分级层次和分工范围应允许有差别,应进行不同模式的实验。
(二)高等教育行政体制改革
20世纪80年代中期以来,我国高等教育行政体制进行了多方面的改革尝试。一是进行了扩大高等学校办学自主权的改革;二是进行了联合办学的改革。今后一个时期,我国高等教育行政体制改革的主要任务是理顺高等教育行政的几种主要关系,建立科学合理的高等教育权力结构。
1.政事分开,明确高等教育行政职权范围和高等学校的自主权范围
政事分开就是要明确划分政务与校务,理顺政府和高等学校之间的关系,建立政府主管政务,学校自理校务,政府宏观控制,学校自主办学的新型政校关系。
2.适度分权,中央与地方合理分享高等教育的行政权力
适度分权,就是要理顺中央与地方之间的关系,合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。
3.适度制衡与监督,建立健全高等教育行政的咨询、决策、执行、评估和督导组织体系。
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